COP29: Por qué el enfoque «sándwich» de la financiación climática es una afrenta a la justicia climática
En los prolegómenos de la COP29, Fausto Corvino hizo hincapié en la necesidad de un cambio de paradigma en las negociaciones internacionales sobre el clima para garantizar que los ricos del mundo asuman una mayor responsabilidad en la financiación de la lucha contra el cambio climático. En este artículo de seguimiento, explica por qué la COP29 ha fracasado en su misión histórica de sentar las bases de una transición mundial rápida y equitativa hacia una energía baja en carbono. El resultado final es decepcionante y está muy lejos de lo que los defensores de la justicia climática han estado pidiendo.
Fausto Corvino
La COP29 fracasó en su misión histórica de sentar las bases para una transición mundial rápida y equitativa hacia una energía baja en carbono, especialmente en los países en desarrollo. El resultado final es decepcionante en todos los frentes. A través de lo que algunos han llamado un enfoque «sándwich» de la financiación climática, los llamados países desarrollados se han comprometido a proporcionar financiación climática en condiciones favorables a los países en desarrollo a menos de la mitad de lo que esperaban los países en desarrollo, ya agobiados por el servicio de la deuda con acreedores extranjeros. Y, lo que es más importante, mucho menos de lo que han estado pidiendo los defensores de la justicia climática.
¿Cuáles eran las expectativas para la financiación de la lucha contra el cambio climático en la COP29?
El Acuerdo de París de 2015 (COP21) estipulaba que para 2025, es decir, para la COP29 a más tardar, las partes debían acordar el llamado Nuevo Objetivo Cuantificado Colectivo (NCQG, por sus siglas en inglés) sobre financiación climática. Se trata del dinero que los llamados países desarrollados deben comprometerse a proporcionar a los países en desarrollo, especialmente a los más vulnerables, de forma adicional y en condiciones favorables (no necesariamente subvenciones, sino también préstamos en condiciones favorables, por ejemplo) para la mitigación del cambio climático y la adaptación al mismo, además de la compensación por pérdidas y daños, que en cambio se canalizó hacia un fondo independiente y puramente voluntario que se puso en marcha en la COP28 en 2023. Todo ello, entre otras cosas, para garantizar que los países desarrollados cumplan con sus responsabilidades de justicia climática hacia los países en desarrollo, basándose principalmente en sus emisiones pasadas y en su capacidad para contribuir.
El NCQG pretende sustituir al anterior objetivo internacional de financiación climática establecido en la COP15 de Copenhague en 2009. Este último pedía a los países desarrollados que aportaran al menos 100.000 millones de dólares anuales a los países en desarrollo para 2020, con cláusulas tanto de adicionalidad como de concesionalidad. El objetivo de los 100.000 millones de dólares no se basaba en consideraciones científicas o económicas. Fue principalmente una cifra simbólica, propuesta primero por el Primer Ministro británico Gordon Brown en un discurso en el zoo de Londres, e impulsada después por la entonces Secretaria de Estado estadounidense Hillary Clinton (podría pensarse que también por razones de política interna). El objetivo de 100.000 millones de dólares se alcanzó dos años más tarde de lo previsto, en 2022, según la OCDE. Sin embargo, muchos dudan de que el objetivo se alcanzara realmente. De hecho, el método de cálculo de la OCDE toma los préstamos en condiciones favorables por su valor nominal en lugar de su equivalente en subvenciones, y la relevancia climática de esta financiación puede haberse exagerado en ausencia de controles adecuados.
¿Qué podría haber sido diferente?
En resumen, el objetivo de 100.000 millones de dólares para 2020 era muy modesto y muy inferior a las necesidades reales de los países en desarrollo, e incluso en la hipótesis más optimista (es decir, suponiendo que la metodología de la OCDE sea válida) no se cumplió a tiempo. Por tanto, el NCQG debería haber tenido dos características principales. En primer lugar, en lugar de basarse en las consideraciones políticas de los gobiernos de los países desarrollados, dirigidas principalmente a sus propios electorados, el NCQG debería haberse basado en las necesidades reales de los países en desarrollo. El Grupo Independiente de Expertos de Alto Nivel sobre Financiación Climática nombrado por la ONU publicó su tercer informe durante la primera semana de la COP29, el 14 de noviembre. En él se reiteraba la conclusión del informe anterior de que para cumplir sus compromisos de mitigación de París, aplicar la adaptación al clima, hacer frente a los desastres climáticos y aplicar la conservación, los países en desarrollo y las economías emergentes (excluida China) necesitarán 1 billón de dólares al año en financiación transfronteriza de aquí a 2030. El nuevo informe añade que esta cifra aumentará a 1,3 billones de dólares en 2035.
En segundo lugar, el NCQG debería haber instado a los países desarrollados a proporcionar dinero de la forma más concesional posible. Es decir, principalmente en forma de subvenciones. Un estudio del Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo (IIED) muestra que los países de renta baja gastan casi el doble en el servicio de la deuda pública, principalmente con acreedores extranjeros, de lo que reciben en financiación climática de los países desarrollados. Para los países más pobres, por tanto, cualquier aumento de la deuda, incluso en condiciones favorables (por ejemplo, préstamos a tipos de interés inferiores a los del mercado y/o con periodos de gracia), supondría una importante amenaza para la estabilidad financiera. Además, la financiación climática y la inversión privada, incluso cuando se movilizan con fondos públicos, han tendido hasta ahora a favorecer los proyectos de mitigación en países de renta media, donde los riesgos son menores y los beneficios mayores. Esto hace que la financiación de la lucha contra el cambio climático para los países más pobres, y la financiación de la adaptación para los países en desarrollo en general, sea insatisfactoria.
Por último, el NCQG debería haberse concedido en condiciones favorables por razones de justicia reparadora. Los países de renta baja tienen poca o ninguna responsabilidad en la crisis climática y son los más vulnerables a los riesgos climáticos, mientras que los países desarrollados son los que más han emitido en términos per cápita y de consumo y los que disponen de más recursos para hacer frente a las amenazas climáticas y/o recuperarse de las pérdidas.
El enfoque «sándwich» de la financiación climática
Los países desarrollados han realizado una obra maestra del doble lenguaje diplomático. Por un lado, han reconocido las necesidades reales de los países en desarrollo, basadas en las estimaciones más recientes del Grupo Independiente de Expertos de Alto Nivel sobre Financiación Climática. De hecho, el proyecto de decisión sobre financiación de la COP29 (art. 7) pide a «todos los actores» (es decir, no necesariamente a los gobiernos de los países desarrollados) que aporten 1,3 billones de dólares, procedentes tanto de fuentes públicas como privadas, a los países en desarrollo de aquí a 2035, lo que podemos denominar el objetivo de financiación de la lucha contra el cambio climático basado en las necesidades. Por otro lado, los países desarrollados se han comprometido a una NCQG, es decir, la financiación climática que los países desarrollados deben proporcionar para apoyar la acción climática en los países en desarrollo, de sólo 300.000 millones de dólares anuales para 2035 (Art. 8). Esto está muy por debajo de las necesidades de los países en desarrollo. Además, la forma en que está redactado el texto no descarta que sólo un pequeño porcentaje de los fondos de la NCQG sea en forma de subvenciones.
Esto deja un vacío de aproximadamente 1 billón de dólares entre el objetivo de financiación climática basado en las necesidades (1,3 billones de dólares) y el NCQG (300.000 millones de dólares), que es donde entra la analogía del bocadillo. La cuestión principal es, por tanto, cómo colmar esta laguna, o cómo rellenar el sándwich. Además, el enfoque del «sándwich» ha permitido a los países desarrollados evitar la delicada cuestión diplomática de si el grupo de países considerados «desarrollados», y por tanto obligados a aportar financiación internacional para el clima, debe ampliarse más allá de la lista del Anexo II de países occidentales principalmente ricos heredada de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) de 1992 -es decir, más allá de los países que eran miembros de la OCDE en 1992 (excluida Turquía)- para incluir, por ejemplo, economías emergentes como China o algunos petroestados árabes. Los países no incluidos en el Anexo II contribuirán a cerrar la brecha monetaria si lo desean, pero no tienen ninguna obligación con respecto al NCQG.
¿Quién paga realmente?
El proyecto de decisión sobre financiación de la COP29 establece que el NCQG (300.000 millones de dólares) debe ser pagado únicamente por los países desarrollados, es decir, los países del Anexo II. Puede cubrirse con financiación pública o con financiación privada movilizada a través de fondos públicos, y de forma bilateral o a través de bancos multilaterales de desarrollo. Además, el importe es tan relativamente pequeño que los países desarrollados pueden aportarlo sin apenas esfuerzo. De hecho, hay quien sostiene que sumando el dinero ya comprometido por los países desarrollados, una reforma de los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) y un aumento de la inversión privada (movilizada a través de la financiación pública, pero siempre orientada a una rentabilidad para los actores privados que la realizan), se podría cubrir buena parte de la NCQG.
El proyecto de decisión no aclara cómo debe salvarse la diferencia entre el objetivo de financiación climática basado en las necesidades y el NCQG -llamémosle el resto-, que asciende a 1 billón de dólares anuales de aquí a 2035. El texto permite que el resto (o el relleno del bocadillo, para no perder la analogía) sea aportado no sólo por fondos públicos, sino también por «todas las fuentes [privadas]» (art. 7). Y lo que es más importante, el proyecto de decisión «anima» a los países en desarrollo a contribuir al remanente de forma voluntaria (art. 9). Esto significa que tanto el dinero que países como China o los Emiratos Árabes Unidos ya están invirtiendo en proyectos climáticos en los países en desarrollo, incluso con ánimo de lucro, como el dinero que los países en desarrollo están tomando prestado de otros países en desarrollo o de economías emergentes asumiendo una deuda adicional, podrían contar para el resto. Otra parte del remanente puede cubrirse con empresas privadas de países desarrollados que inviertan en energías renovables en países en desarrollo, llevándose la mayor parte de los beneficios y quizá utilizando el dinero de los contribuyentes de los países desarrollados como garantía en caso de pérdidas. Lo que es menos probable en este momento es que una parte significativa del resto se cubra con lo que muchos han llamado gravámenes de solidaridad, como un impuesto mundial sobre los viajeros frecuentes, un impuesto sobre las transacciones financieras, un gravamen sobre la extracción de combustibles fósiles, etcétera.
En resumen, el proyecto de decisión sobre financiación de la COP29 crea las condiciones para que los países desarrollados puedan decir que están avanzando hacia la satisfacción de las necesidades climáticas de los países en desarrollo, aunque sean principalmente estos últimos los que paguen. En ese momento, si no se cumple el resto, los países desarrollados podrían, como antes, fijar un nuevo objetivo de financiación para el clima utilizando el objetivo incumplido como suelo.
Fausto Corvino es becario postdoctoral Marie Skłodowska-Curie en Filosofía en la Cátedra Hoover de Ética Económica y Social de la UCLouvain (Bélgica). Anteriormente, fue becario posdoctoral en Filosofía en la Universidad de Gotemburgo (Suecia), la Universidad de Turín (Italia) y la Escuela de Estudios Avanzados Sant’Anna (Pisa, Italia). Es doctor en Política, Derechos Humanos y Sostenibilidad por la Escuela de Estudios Avanzados Sant’Anna, con investigación en filosofía política. Sus principales intereses de investigación son la justicia climática, la justicia intergeneracional y la ética económica.
DESCARGO DE RESPONSABILIDAD
Fausto Corvino ha recibido financiación del programa de investigación e innovación Horizonte Europa de la Unión Europea en el marco del acuerdo de subvención Marie Skłodowska-Curie nº 101109449 (PROHIBLUX). No obstante, los puntos de vista y opiniones expresados son exclusivamente los del autor y no reflejan necesariamente los de la Unión Europea ni los de la Agencia Ejecutiva Europea de Investigación (REA). Ni la Unión Europea ni la REA pueden ser consideradas responsables de las mismas.
Fuente: https://aplaneta.org/2024/12/13/cop29-por-que-el-enfoque-sandwich-de-la-financiacion-climatica-es-una-afrenta-a-la-justicia-climatica/ - (publicado originalmente por Radical Ecological Democracy)
