Argentina: Energías renovables, un plan "a medida del mercado"
Durante los últimos años se multiplicaron los discursos y promesas de aumentar la generación eléctrica a través de fuentes renovables. Pero, ¿cuál es la situación de las renovables en Argentina? Los principales proyectos dejan en evidencia que, aunque crece la generación con fuentes más limpias, aún es marginal y profundiza la visión mercantil de la energía.
La pandemia del Covid-19 encontró al sistema energético argentino en una de sus crisis recurrentes. Los mínimos históricos del precio del petróleo demuestran, una vez más, la fragilidad de Vaca Muerta, que durante la última década fue prácticamente la única política de Estado en materia energética. Esta crisis que atraviesa la situación sanitaria, económica y climática, obliga a pensar transiciones hacia nuevas fuentes, como las renovables, que durante los últimos años muestran un continuo crecimiento, aunque siguen siendo marginales. El 8,3 % de la demanda eléctrica del país durante marzo de este año fue cubierta por renovables, dentro de las cuales destaca la eólica que representa un 6 % del total de generación, según los datos que entrega la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico (CAMMESA).
El desarrollo de las renovables se traza irremediablemente en paralelo con las fuentes fósiles, que desde hace un siglo prácticamente monopolizan el sector energético en el país. Dos hitos que se remontan a la década de 1990 marcaron la estructura energética actual: la privatización de los servicios públicos, por la que el Estado perdió el rol de planificación de la energía; y la reforma constitucional, que transfirió a las provincias el control de sus recursos energéticos y las redes de distribución de baja y media tensión. Como consecuencia, algunas provincias consolidan su rol como generadoras y exportadoras, y otras solo como importadoras; lo que provoca desigualdades regionales en costos y accesos diferenciados a la energía.
La privatización del sector, junto a la extracción sin regulación de la década menemista (1989 – 1999), dejó a los hidrocarburos en una situación crítica, tras su pico histórico de extracción en 1998, en el caso del petróleo, y en 2004 del gas. La escasez de la fuente fósil, su dependencia, y el aumento de la demanda en el período pos 2001, hizo que desde el 2006 se pase del auge exportador a la creciente importación. Esto se intensificó sobre todo con el gas, que implicó una extensa sangría de dólares y a inicios de la década de 2010 se volvió crítica. En ese momento, la solución fue apuntar toda la política energética hacia Vaca Muerta, es decir, de la crisis generada por la falta de hidrocarburos se buscó salir apostando nuevamente a través de la explotación de gas y petróleo, en lugar de aumentar la diversificación energética; un capítulo más del histórico consenso fósil que guía la política energética en nuestro país desde hace un siglo.
En paralelo, entre el 2010 y el 2017, los costos de la producción de energías renovables a nivel mundial cayeron, por ejemplo, la fotovoltaica bajó un 73 % en ese período. A lo largo de esa década comienzan a implementarse diversos proyectos de energías renovables, que revisaremos en esta nota, con hincapié en las energías renovables no convencionales. De este modo centraremos el análisis pensando en fuentes renovables como la eólica, fotovoltaica, las bioenergías y los pequeños aprovechamientos hidráulicos de menos de 50 MW (no incluimos a la generación hidráulica de mayor escala por sus diversos impactos sociales y ambientales).
Las renovables en los discursos
La actividad renovable comenzó a ser regulada en nuestro país en 1998 cuando se promulgó la Ley 25.019, primer reglamento de incentivo a las energías eólica y solar. Dicha legislación fue modificada en 2007 por la Ley 26.190 que incorpora otras fuentes como la mareomotriz y el biogás, y establece como meta la generación de un 8 % de renovables en la matriz eléctrica para 2016. Durante este período los proyectos de energías renovables fueron llevados adelante bien por convenios con agencias de cooperación, o bien a través de programas como el Proyecto de Energías Renovables en Mercados Rurales (PERMER) y el de Licitación de Generación Eléctrica a partir de Fuentes Renovables (GENREN).
La pandemia del Covid-19 encontró al sistema energético argentino en una de sus crisis recurrentes. Los mínimos históricos del precio del petróleo demuestran, una vez más, la fragilidad de Vaca Muerta, que durante la última década fue prácticamente la única política de Estado en materia energética. Esta crisis que atraviesa la situación sanitaria, económica y climática, obliga a pensar transiciones hacia nuevas fuentes, como las renovables, que durante los últimos años muestran un continuo crecimiento, aunque siguen siendo marginales. El 8,3 % de la demanda eléctrica del país durante marzo de este año fue cubierta por renovables, dentro de las cuales destaca la eólica que representa un 6 % del total de generación, según los datos que entrega la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico (CAMMESA).
El desarrollo de las renovables se traza irremediablemente en paralelo con las fuentes fósiles, que desde hace un siglo prácticamente monopolizan el sector energético en el país. Dos hitos que se remontan a la década de 1990 marcaron la estructura energética actual: la privatización de los servicios públicos, por la que el Estado perdió el rol de planificación de la energía; y la reforma constitucional, que transfirió a las provincias el control de sus recursos energéticos y las redes de distribución de baja y media tensión. Como consecuencia, algunas provincias consolidan su rol como generadoras y exportadoras, y otras solo como importadoras; lo que provoca desigualdades regionales en costos y accesos diferenciados a la energía.
La privatización del sector, junto a la extracción sin regulación de la década menemista (1989 – 1999), dejó a los hidrocarburos en una situación crítica, tras su pico histórico de extracción en 1998, en el caso del petróleo, y en 2004 del gas. La escasez de la fuente fósil, su dependencia, y el aumento de la demanda en el período pos 2001, hizo que desde el 2006 se pase del auge exportador a la creciente importación. Esto se intensificó sobre todo con el gas, que implicó una extensa sangría de dólares y a inicios de la década de 2010 se volvió crítica. En ese momento, la solución fue apuntar toda la política energética hacia Vaca Muerta, es decir, de la crisis generada por la falta de hidrocarburos se buscó salir apostando nuevamente a través de la explotación de gas y petróleo, en lugar de aumentar la diversificación energética; un capítulo más del histórico consenso fósil que guía la política energética en nuestro país desde hace un siglo.
En paralelo, entre el 2010 y el 2017, los costos de la producción de energías renovables a nivel mundial cayeron, por ejemplo, la fotovoltaica bajó un 73 % en ese período. A lo largo de esa década comienzan a implementarse diversos proyectos de energías renovables, que revisaremos en esta nota, con hincapié en las energías renovables no convencionales. De este modo centraremos el análisis pensando en fuentes renovables como la eólica, fotovoltaica, las bioenergías y los pequeños aprovechamientos hidráulicos de menos de 50 MW (no incluimos a la generación hidráulica de mayor escala por sus diversos impactos sociales y ambientales).
Las renovables en los discursos
La actividad renovable comenzó a ser regulada en nuestro país en 1998 cuando se promulgó la Ley 25.019, primer reglamento de incentivo a las energías eólica y solar. Dicha legislación fue modificada en 2007 por la Ley 26.190 que incorpora otras fuentes como la mareomotriz y el biogás, y establece como meta la generación de un 8 % de renovables en la matriz eléctrica para 2016. Durante este período los proyectos de energías renovables fueron llevados adelante bien por convenios con agencias de cooperación, o bien a través de programas como el Proyecto de Energías Renovables en Mercados Rurales (PERMER) y el de Licitación de Generación Eléctrica a partir de Fuentes Renovables (GENREN).
Sobre el final del segundo gobierno de Cristina Fernández (2011-2015), volvieron a ser modificadas las metas de generación en renovables a través de la Ley 27.191. Allí se planteó un progresivo aumento bianual para llegar a la meta de un 20 % para 2025. Por otra parte, fijó que los grandes usuarios deben cumplir con el 8 % su demanda de energía eléctrica con renovables. Se dio así la posibilidad (concretada por la resolución 281/2017), de elegir sus propios proveedores y negociar de forma particular un convenio de compra a un precio fijo en dólares más bajo del establecido por CAMMESA. Esto se denominó Mercado a Término de las Energías Renovables (MATER).
El gobierno de Mauricio Macri (2015 – 2019) asumió con un discurso supuestamente verde, con el que prometía avanzar hacia un sistema energético más renovable. Para esto impulsó el programa RenovAr, centrándose de manera casi exclusiva en la generación privada y con presencia de varios megaproyectos. Si bien licitó una cantidad importante de proyectos, finalmente tampoco llegó a cumplir sus metas. Durante este período también se promulgó la Ley 27.424 de Generación Distribuida integrada a la red eléctrica, que introduce la figura de “usuario-generador” para la generación a pequeña y mediana escala. De manera similar a leyes promulgadas en varias provincias, permite generar energía de fuentes renovables en hogares para consumo pero, además, la venta del excedente no utilizado. Sin embargo, la ley no fue reglamentada a nivel nacional.
Lo que sucedió en la práctica durante el gobierno de Macri es que toda la política energética giró en torno a Vaca Muerta y la tampoco concretada ilusión exportadora de ese megaproyecto. Más grave aún fue el avance de una concepción mercantilizada de la energía, cuya expresión más brutal fueron los tarifazos, que derivó en un aumento de la pobreza energética y movilizó a miles de personas en todo el país. El tarifazo tuvo como objetivo sostener los márgenes de ganancias de las empresas del sector, focalizadas en las que extraen en Vaca Muerta, a través de subsidios públicos y el traslado de los costos hacia las y los usuarios. Según la Secretaría de Energía de la Nación, durante el gobierno de Cambiemos los subsidios energéticos pasaron del 3.3 % al 1,1 % del PBI y los ingresos por ventas al mercado doméstico se incrementaron. A su vez, dentro de esos ingresos, la relación entre precio e incentivos que era pareja en el 2015 (53 % y 47 % respectivamente) pasó a volcarse mayoritariamente a los precios (88 % y 12 %).
Las renovables más allá de los discursos
El programa RenovAr surgió en el 2016 con el objetivo de generar electricidad a partir de fuentes renovables, para lo que se proyectó una cobertura del 20 % para el 2025. Se organizó en tres rondas de licitaciones donde fueron adjudicados 147 proyectos por 4.466,5 MW de los cuales 41 fueron proyectos solares, 36 de biogás, 34 eólicos, 18 de biomasa, 14 hidroeléctricos a pequeña escala y 4 de biogás de relleno sanitario. En todas las rondas las licitaciones más grandes se hicieron en torno a la energía eólica y en segundo término a la solar. La distribución estuvo en torno a 21 provincias, pero con participación principal de Buenos Aires, NOA y Cuyo.
El gobierno de Mauricio Macri (2015 – 2019) asumió con un discurso supuestamente verde, con el que prometía avanzar hacia un sistema energético más renovable. Para esto impulsó el programa RenovAr, centrándose de manera casi exclusiva en la generación privada y con presencia de varios megaproyectos. Si bien licitó una cantidad importante de proyectos, finalmente tampoco llegó a cumplir sus metas. Durante este período también se promulgó la Ley 27.424 de Generación Distribuida integrada a la red eléctrica, que introduce la figura de “usuario-generador” para la generación a pequeña y mediana escala. De manera similar a leyes promulgadas en varias provincias, permite generar energía de fuentes renovables en hogares para consumo pero, además, la venta del excedente no utilizado. Sin embargo, la ley no fue reglamentada a nivel nacional.
Lo que sucedió en la práctica durante el gobierno de Macri es que toda la política energética giró en torno a Vaca Muerta y la tampoco concretada ilusión exportadora de ese megaproyecto. Más grave aún fue el avance de una concepción mercantilizada de la energía, cuya expresión más brutal fueron los tarifazos, que derivó en un aumento de la pobreza energética y movilizó a miles de personas en todo el país. El tarifazo tuvo como objetivo sostener los márgenes de ganancias de las empresas del sector, focalizadas en las que extraen en Vaca Muerta, a través de subsidios públicos y el traslado de los costos hacia las y los usuarios. Según la Secretaría de Energía de la Nación, durante el gobierno de Cambiemos los subsidios energéticos pasaron del 3.3 % al 1,1 % del PBI y los ingresos por ventas al mercado doméstico se incrementaron. A su vez, dentro de esos ingresos, la relación entre precio e incentivos que era pareja en el 2015 (53 % y 47 % respectivamente) pasó a volcarse mayoritariamente a los precios (88 % y 12 %).
Las renovables más allá de los discursos
El programa RenovAr surgió en el 2016 con el objetivo de generar electricidad a partir de fuentes renovables, para lo que se proyectó una cobertura del 20 % para el 2025. Se organizó en tres rondas de licitaciones donde fueron adjudicados 147 proyectos por 4.466,5 MW de los cuales 41 fueron proyectos solares, 36 de biogás, 34 eólicos, 18 de biomasa, 14 hidroeléctricos a pequeña escala y 4 de biogás de relleno sanitario. En todas las rondas las licitaciones más grandes se hicieron en torno a la energía eólica y en segundo término a la solar. La distribución estuvo en torno a 21 provincias, pero con participación principal de Buenos Aires, NOA y Cuyo.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la Secretaría de Energía
El RenovAr tuvo un programa antecesor que se llamó GENREN (2009), cuya finalidad era disminuir el gasto de importación de energía fósil, pero solo logró concretar el 10 % de lo licitado. En ese sentido el RenovAr tuvo mayor aplicación que el GENREN y la potencia instalada de energía renovables creció 205 % entre 2016 y 2019. Por otra parte, los precios del RenovAr estuvieron muy por debajo del GENREN, en sintonía con el pronunciado descenso de los costos a nivel mundial, y fueron disminuyendo ronda tras ronda.
Sin embargo, al momento de la redacción de este artículo muchos de esos proyectos no han entrado en funcionamiento. En mayo de este año, el total de la potencia instalada de renovables en el país es de 3.153 MW, donde se destacan 2.030 MW de eólica, 496 MW de minihidro, y 457 MW de solar, lo que en parte se explica por proyectos instalados previamente al RenovAr. Como antes señalábamos, esto representó el 8,3 % de la demanda eléctrica de marzo, lo que verifica un sostenido aumento en los últimos años, pero se mantiene lejos de la meta del 12 % para diciembre de 2019, fijada por el sendero de la Ley 27.191. Por otra parte, el porcentaje de energía solar y eólica, dentro de la energía total generada, no llega aún al 0,6 %.
Parque Eólico Madryn, Chubut.
Sobre la localización geográfica de los proyectos RenovAr, se distribuyeron según factores técnicos favorables, por ejemplo, energía fotovoltaica en el NOA. Esto puede verse de varias maneras: si bien es correcto y eficiente aprovechar los factores locales, si solo se promueven esas zonas, quedan muchas otras sin acceso a la generación. En una etapa inicial puede ser favorable este aprovechamiento pero si la perspectiva es meramente económica, sólo buscando inyectar mayor cantidad de energía en el mercado, se generan varios problemas. Al no haber articulación de los niveles del Estado (nacional, provincial y municipal), la generación centralizada en megaproyectos y la falta de planificación provoca que se implementen en lugares alejados de los centros urbanos de mayor demanda. Dado que el RenovAr fue el principio rector de la política renovable del último tiempo, es deseable que hubiera incorporado desde el principio un criterio descentralizador, y no meramente enfocado en grandes proyectos que reproducen la lógica de las zonas de sacrificio de las energías fósiles. Aquí hay dos puntos a destacar en contra del modelo RenovAr: la pérdida de energía en el traslado lo hace menos eficiente y que no contempló las limitaciones propias de la red de transporte eléctrico. Argentina se está quedando sin redes de transporte de alta tensión, por lo que quienes generen deben, además, producir su propia red, lo cual encarece el costo de los proyectos.
Una característica del programa RenovAr es que la empresa generadora se asegura el contrato de compra de lo generado por CAMMESA durante 20 años. Mientras que en el MATER la generadora debe conseguir a quien venderle, lo que termina marginando a las empresas pequeñas. Sin embargo, también el RenovAr fue un programa al que terminaron accediendo en su mayoría grandes participantes del mercado energético, como es el caso de la termoeléctrica GENNEIA, que desarrolló sus propios proyectos eólicos.
Esto se explica por la orientación a grandes proyectos que tuvo el RenovAr, los que demandan una intensa inversión y se requieren créditos internacionales para su implementación. Este tipo de proyectos depende de la importación de capital y además de tecnología, lo que hace que terminen siendo adjudicadas empresas de capitales internacionales o que muchas empresas locales funcionen como intermediarias de capitales externos, que ven una oportunidad de negocios en la participación accionaria en el mercado de renovables. Por otra parte, a nivel local una tajada del negocio “verde” se lo llevaron sectores cercanos a Mauricio Macri, como Nicolás Caputo, a través de CP Renovables y Joe Lewis por medio de Patagonia Energía.
Renovables sí, pero no así
Pese a la implementación y el crecimiento de los proyectos de energías renovables nuestra matriz sigue dependiendo casi exclusivamente de los combustibles fósiles, hacia donde estuvo orientada la política energética y las inversiones millonarias del segundo gobierno de Cristina Fernández y el de Mauricio Macri. Sin embargo, la proyección es que la generación de renovables crezca en todo el mundo, en parte por el abaratamiento de sus costos, la dificultad de acceso a hidrocarburos convencionales y diversos programas de reducción del consumo de fósiles que generan gases de efecto invernadero.
Los vaivenes de los precios internacionales del petróleo dejan hoy al desnudo la inviabilidad de esta política dependiente y las enormes dificultades de cumplir con el sueño neoliberal de la exportación vía fracking. El escenario general en términos energéticos es incierto, característica que se acentúa aún más en la coyuntura pandémica. Este contexto crítico nos pone en mayor relevancia la necesidad de comenzar un proceso de transición que utilice fuentes renovables pero que también diversifique, descentralice, desmercantilice y democratice la matriz abogando por una perspectiva que incluya a las y los trabajadores de la energía. A contravía de los discursos del poder, enquistados en las grandes compañías petroleras y los gobiernos, creemos que es urgente avanzar hacia el derecho a la energía en donde las renovables como emergente nos permiten disputar la concepción mercantil que cercena ese derecho. Ahí deben estar puestos nuestros esfuerzos.
Fuente: OPS Sur - Fotos: Martín Álvarez Mullally
* Agradecemos los aportes y comentarios de Joaquín Turco.
Fuentes consultadas:
Bertinat, P. & Chemes, J. (2019) Políticas Públicas en el sector de energías renovables (2003-2018). Enlace por la Justicia Energética y Socioambiental
Recalde, M. Y., Bouille, D. H., & Girardin, L. O. (2015). Limitación para el desarrollo de energías renovables en la Argentina. Revista Problemas del desarrollo, 46(183).
Secretaría de Energía (2010) Proyectos Adjudicados del programa RenovAr
Verbitsky, H. (2019). Agua para sus molinos. Cohete a la Luna
Fuente: https://www.opsur.org.ar/blog/2020/05/29/energias-renovables-un-plan-a-medida-del-mercado/ - Imagen de portada: Parque Solar Cauchari, Jujuy.
